2026年，山东威海，一场牵动全域的教育变革正在静水流深中推进。市教育局建立学龄人口动态监测平台，预测数据一直做到2035年；全市教师编制纳入市级“周转池”单列管理，近3年跨区域、跨层级调剂编制2361个。
同一时间，江苏南通打破县域壁垒，建立总量达3980名教师的编制“周转池”；山西晋中作为全省基础教育综合改革试点，实施“市管县用”师资流动举措，累计投入12.5亿元改扩建9所县中。
这些探索背后，是一个共同的制度框架——“市县结合”基础教育管理体制改革。2025年，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》首次提出这一改革方向；2026年，“县中振兴行动”再次强调“探索市县结合管理体制改革”。一场关乎教育资源“谁统筹、谁执行、如何流动”的区域博弈，正在中国大地上演。
为什么现在要改？“以县为主”的体制瓶颈
“以县为主”的基础教育管理体制自2001年确立以来，对保障义务教育普及功不可没。但到了今天，瓶颈日益凸显。
首先是学龄人口的“排浪式”冲击。 据研判，我国初中、高中、高等教育学龄人口将分别于2026年、2029年、2032年依次达峰。一边是部分幼儿园、小学生源减少，一边是高中阶段学位持续承压；城镇学校班额超标与乡村学校“空心化”形成鲜明对比。民进中央2026年提案指出，一些地方生育率持续走低，但仍按原规模新建学校；一些地方人口快速集聚，却缺乏前瞻规划。
其次是区域教育差距从“城乡之间”转向“市区与县域之间”。 山西师范大学教育学部副部长董新良指出，“市区强、县城弱、乡村穷”的局面日益凸显，县级政府财政统筹和跨区县调配能力有限，仅依靠县域自身力量难以有效缩小区域教育差距。普通高中尤其典型——市级优质高中与县中长期存在以市区高中为核心的“中心—边缘”差序结构，“优者更优，弱者恒弱”。
第三是编制、经费等资源跨县流动的制度障碍。 威海市教育局局长王伟坦言，涉及教育的人、财、物等资源，市县两级各职能部门之间平行运作，暂没有市级统一的编制、经费“大池子”。学龄人口跨县域流动带来人口流入地教师编制不足、流出地教师富余，但县级部门没有跨县调整教职工的权限。
改革核心：“市级统筹”与“县级执行”如何分工？
“市县结合”并非简单地“收权”或“放权”，而是构建“市统筹、县落实、权责清晰、协同高效”的新型关系。
市级政府聚焦“统筹规划、资源配置、制度供给、监督指导”。 包括制定市域发展规划，建立教育经费统筹机制，出台统一的教师编制动态调整办法，建立质量监测体系。
县级政府保留“日常管理、政策执行、教学实施、家校协同”。 负责县域中小学日常管理、师资建设、课程落地，结合本地实际制定实施方案。
关键在于建立市县两级教育管理责任清单制度，通过正式文件明确各自在经费投入、师资管理、质量监测等领域的权责范围，避免“有责无权”或“有权无责”。
区域博弈：四种模式，不同路徑
中国幅员辽阔，“市县结合”不能“一刀切”。中国教育科学研究院的研究将省域发展样态分为四种类型：强省会-弱县域、强省会-强县域、弱省会-强县域、弱省会-弱县域，对应不同的资源配置模式。
在“强省会-弱县域”的中西部省份，需“高重心做大、低重心巩固” ——做大省会教育资源的同时，优化省会都市圈对周边的辐射带动。
在“强省会-强县域”或“弱省会-强县域”的东部沿海省份，如江苏、浙江、山东，则适用“多元-协同”模式——做优县域教育资源，省会教育发挥辐射带动作用。
这正是改革的深层博弈：如何既不让省会“一家独大”导致县域教育塌陷，也不因过度分散而丧失规模效率？
破局样本：威海的“市域大统筹”
威海的探索提供了一个可供观察的样本。
在学位供给上，全市建立“一区一案”精准供给机制，近10年新建改扩建中小学150所，占中小学总数的68.18%。
在编制管理上，将教职工编制纳入市级编制池单列管理，近3年跨区域、跨层级调剂编制2361个，优先投放到生源激增的中心城区。
在中考招生上，推行“市域一体、一区一案”，荣成市将高中招生指标100%分配到各初中，全市25所初中就有25个中考分数线。这一做法把初中的竞争焦点从“升学率”转到了办学水平上。
在师资流动上，每年教师交流轮岗比例接近30%，将农村任教经历作为高级职称评审必备条件。
威海的经验印证了一个判断：教育优质均衡不是“削峰填谷”的平均主义，而是“筑峰填谷”的系统工程——既要市级统筹打破资源壁垒，也要县域创新激活发展动能。
结语：从“各自为战”到“协同治理”
“市县结合”管理体制改革，本质上是对教育资源配置逻辑的重构——从县域“各自为战”到市域“一盘棋”。但改革仍面临深层挑战：部分具备优势基础的县区担心“削峰填谷”；市县之间权责边界仍待厘清；教育资源跨区县调配机制尚未完全建立。
民进中央的提案切中肯綮：要建立人、财、物、事的市域统筹机制，破除阻碍资源跨区配置的制度障碍。正如一位教育局长所言，市县结合不仅是教育一家的事，需要市县两级党委、政府统筹谋划、协调推进。
当人口在流动、学段在波动、城乡在重构，教育资源配置的逻辑也必须从“静态布局”转向“动态流动”。 这场“市县结合”的改革试验，正在为适应人口变化新常态探索一条可复制的路径。